关键词：新农村，制约因素，农民
最近笔者对安徽部分地市的新农村建设进行了调研，在调研中发现新农村建设中深层次的管理民主问题，在许多地方尚未很好解决。在当前社会主义新农村建设中，要提高广大农民的政治参与意识，使之成为新农村建设名副其实的主体。
一、新农村建设中制约因素分析
1. 城乡分治的二元结构。改革开放以来，传统的二元经济结构虽然受到了来自市场化改革与农村制度创新的共同冲击，但迄今为止，这种二元经济结构的转换迟滞与历史惯性依然是制约中国新农村建设的主要障碍。二元经济结构的主要弊端有：(1)导致资源配置严重失衡。从新中国成立之初到20世纪90年代末，中国农民为国家工业化和城市发展提供资金积累(即农村资金净流出)达2万多亿元，大约相当于同期中国社会资本存量的2/3。此外，最近20年间，国家在征用农民集体所有土地1 亿亩的运作中，通过土地价格“剪刀差”(市场价格—征用土地补偿费)从农民手里拿走土地资产收益的2万多亿元。(2)导致农村剩余劳动力转移受阻。在中国这个特殊的二元经济结构背景下，城市的现代经济部门发展缓慢，对劳动力的吸纳能力下降，而农村生产效率不断提高，大量过剩劳动力产生。目前，中国农村有近2亿的剩余劳动力。根据每年新增劳动年龄人口和劳动的实际参与率测算，“十一五”期间，中国农村每年将新增劳动力600万人。此外，中国的户籍制度几十年来几乎没有什么大的改革，农村人口进城受这一制度限制较大。(3)造成了消费需求不足，阻碍了经济的增长。由于二元经济结构的存在，城乡经济和收入水平的差异，导致了城乡收入水平的不断拉大，城市人均收入大多远远高于农村人均收入，而农村人口又在全国人口总数中占据多数，这必然导致全国总的消费需求不足。以2002年为例，城市人均收入为7 730元，农村人均收入为2 476元，城市人均收入是农村人均收入的3.2倍。
2. 现行的农村土地制度。中国家庭联产承包责任制是广大农民在实践中的伟大创举，这一制度对调动农民生产积极性曾起过积极作用，大大解放了农村的生产力。但随着时间的推移，这种方式也存在不足：(1)小农生产经营模式本身缺乏吸纳资金和技术的机制。由于小农规模经营导致土地无法适度集中，土地分散有余，统一不足，无法进行规模化专业化生产，大型的农机设备难以进入中国农业生产中去，无法形成对现代化基础设施的有效需要，难以吸引有关部门和企业资本进入。(2)小农生产模式既难以抵御自然风险，又面临较大的市场风险。农产品市场接近于完全竞争市场，与其他产品市场相比，由于小农生产的分散性，不利于农产品价格的提高和成本的降低，不利于提高农业的竞争力，难以形成有市场发言能力的利益集团，因而在市场竞争中处于较为不利的地位。(3)小农生产模式本身存在政策成本高、运行效率低的缺陷。小农生产模式影响了中国农业生产率的提高，单位面积的产量增幅有限，农业比较效益低下；同时由于农村土地的地块细碎化和分布零散化，还容易产生“外部负效应 ”，即一户的农业活动可能给其他农户的农业生产带来不利影响；从管理成本看，分散的小规模农户家庭经营为主体的组织机构之下，经营和纳税主体的高度分散，必然导致管理成本提高。
3. 农村的社会保障制度。社会保障是一个社会的风险规避机制，是对公民基本生存环境的保障，它是市场经济体制的主要支柱。然而现代社会保障制度在农村的落实有待进一步加强：(1)农村的社会保障制度不能适应现实需要。除了最低生活保障制度已基本开展起来外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖面窄、保障水平低等特点。随着市场经济的不断发展，农村社会的风险和压力正在不断增大，农业是弱质产业，受自然条件影响大、市场风险高。而目前，包括进城就业的农民除了土地之外，没有别的生活保障，土地的养老保障的功能也在逐渐弱化。(2)以家庭保障为主，农民面临的风险较大。现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障，如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。
4. 农村的义务教育制度。虽然这几年中国的农村义务教育有了较为长足的发展，但仍存在一些不容忽视的问题。(1)国家对农村的教育投入不足。“划分收支、分级包干”和“分级办学、分级管理”的教育投资体制不利于欠发达地区教育发展，这种体制虽然消除了统收统支集中管理体制的一些弊端，有利于发挥地方政府投资办学的积极性，但也暴露出许多问题和不足。由于欠发达地区财政来源极为有限，无法从根本上保证教育经费的落实和支撑教育事业的运转与发展。(2)师资方面存在突出问题。主要表现为：1)农村教师的分布不合理。现行的管理体制不利于教师的有效流动，造成了农村教师分布的不均衡。有的地方教师严重缺编，有的则严重超编。2)教师素质的整体状况不容乐观。农村中小学现有相当一部分教师是民办转公办的，他们中只有极少数受过专业教育，教师队伍整体存在着知识结构老化、知识面窄的问题。3)“教非所学”现象比较普遍。相当一部分农村中小学，教师不配套，一个老师教两个不相关学科的现象在一些学校十分普遍。(3)教师待遇偏低。农村教师工作在最基层、在最艰苦的地方教书育人，但享受的却是比城市教师低得多的待遇。教师除了工资，几乎没有任何奖金、福利，这对广大农村教师显然有失公平。除此以外,广大农村教师在医疗保险、养老、住房等方面也缺乏应有的保障。(4)农村初中课程设置不近合理。中国是农业大国，农业人口占全国人口的2/3以上，农村中小学学生占全国中小学的比例是75%。在劳动力中，中国从事农业的劳动力占73%，高于发展中国家的平均水平，但在国家财政收入中农业的贡献率只占27%左右。从全国的统计数字看，农村中从小学进入初中，考入高中，继而进入大学的人数仅为15%。但是令人遗憾的是农村课程设置与城市一样，采取相同的教材、教法、进度，这与农村的实际情况相差甚远。
二、农民主体自身的局限
1. 农民的文化素质不高，成为新农村建设的主要障碍。有关资料表明，全国4.97亿农村劳动力中，高中文化程度的只占12%，而小学及以下的占40%，全国92%的文盲、半文盲在农村。与此同时，绝大多数农民没有受过职业技术和技能培训。
2. 农民政治素质和政治心理不足。中国现阶段农民的政治参与一方面几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题性参与而没有把参与政治当作自己的权利和义务，不能自觉地、经常性地进行政治参与；另一方面传统的思想政治文化也在影响着农民的政治参与，乡土观念、重礼俗而不重法制、对权力既崇拜又疏远的心理状态、官本位思想、盲目从众”等深深积淀在许多农民的内心深处。
3. 农民对政治参与的冷漠问题。所谓政治冷漠症是指“主体在有选择权的条件下，对政治生活缺乏责任心和兴趣，缺乏参与政治活动的动力的一种心理状态”。由于历史和现实等诸多因素导致中国农民普遍缺乏政治意识，对政治参与较为冷漠。
4. 农民的组织化程度低，缺乏真正的利益代言人。农民处于高度“分散化”状态，农民进行政治参与主要以个体或者小团体为主要形式，导致利益表达难以取得理想的效果。
三、新农村建设应做好的几项工作
(一)发展农村经济，努力培育新型农民
农民是新农村建设的主体，建设社会主义新农村，迫切需要提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。大力提高农民综合素质，一方面要提高在家务农农民的种田水平，一方面提高外出务工农民的就业能力。要通过加快发展农村职业技术教育和农村成人教育，努力扫除农村青壮年文盲，扩大职业教育，面向农村的招生规模，有针对性地培养为农村服务的人才，提高农民的科技含量，培养一批农民中高级技术工作，进一步提升新农村建设的质量和效果。因此，现阶段各级政府和组织必须要坚决贯彻社会主义新农村建设的各项政策，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制；不断增加对农业和农村的投入，改善广大农民的生产生活条件；不断发展和普及有线电视、网络等现代化的设备，提升广大农民对各种信息的接受能力，使农民有更多的机会接触和参与政治。
(二)发展农村教育事业，培育公民文化，提高农民参政意识
一般来说，受过良好教育的公民对政治关心程度较高，政治参与的意识也较强，这在某种程度上也强化着教育与政治参与的关系。当前一要加大国家财政对农村教育的支出，保证义务教育的实施，以提高农民的文化素质，消除因教育程度和文化素质低而导致的农民政治参与的种种障碍。二要培养公民意识，增强农民的政治主体觉悟。中国现阶段农民的政治参与几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题性参与。他们还缺乏明确的政治参与意识，没有把参与政治当作自己的权利和义务，不能自觉地、经常性地进行政治参与。传统的思想政治文化影响着农民的政治参与意识，两千多年的封建专制统治造成人们心理上的文化积淀：家庭意识、乡土观念、重礼俗而不重法制、对权力既崇拜又疏远的心理状态、官本位思想、“政治冷漠”、“清官心理无争无为思想和盲目从众”等深深积淀在许多农民的内心深处，这种文化积淀深深影响着当今农民的行为方式。他们深受这种传统政治心理的影响，在政治参与中一方面表现为被动与盲从，另一方面则表现为对政治参与作简单化或公式化的理解。有明确政治参与意识并且经常性地参与政治的农民的数量仍然很少，农民从总体上参与政治的次数和频度仍然很低。当前必须要尽快建立农民政治教育的培训机构，对农民进行公民权利和义务、民主启蒙、政治技能等方面的教育，提高农民的政治素质，使他们能进行有效地政治参与。
(三)努力提高农民的组织化程度和水平
由于农村家庭联产承包责任制的推行，政社合一的政体被打破，企业的发展，个体、私营经济的扶持以及鼓励一部分人先富来，使中国农民在地区、行业、收入、权利等方面产生分化、分层，产生了众多不同的利益主体。有调查资料表明，改革开放以来，农民分化分层大致可概括为：农村基层干部、集体企业管理人员、乡镇集体企业工人、农业劳动者阶层、个体劳动者阶层、智力型自由职业阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等八个阶层。这些不同利益主体，在社会主义新农村建设过程中，必然会从各自的利益需要出发。要改变这种现状，必须要大力发展各种富民合作社，提高农民组织化程度。很显然，以家庭为基础的分散经营的农民，目前在政治、经济、文化等各种资源的分配中均处于劣势，很难形成自己的诉求渠道，因此他们在政治博弈中的“议价能力”还非常有限。可见，提高农民的组织化程度，以增强他们的话语权是非常必要的。而这种组织化的实施不是从上到下层层级级的包办，必须是农民自己的要求，自己意愿的真实体现。笔者在调研中也欣喜地看到在安徽不少地方已有大量的农民经济合作组织，这是一个巨大的进步。
(四)完善相关制度，创造更加公开、公正的政治环境
不断完善农民利益表达机制。建设社会新农村，农民是主体。当前农民政治参与急需通过制度建设来建立和健全农民政治参与机制，不断拓宽农民政治参与渠道，使农民利益的表达制度化、法制化、有序化。一要进一步完善村民自治制度。应协调好村党支部、村民委员会、农民三者之间的关系；要健全村民委员会制度和选举制度；要完善村民代表大会制度和村民大会制度，使村民能够通过制度化的渠道参与本村政务，真正体现“民主自治”的原则。二要完善人民代表大会制度。要切实提高农民代表的比例，尊重并保障农民充分行使选举权利，完善选举制度，保证农民选出自己的代表。同时加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民要求和愿望，并积极接受农民监督，当前的人大代表联系户制度值得推广。三要构建制度化的农民利益表达机制。要重视民意，让农民代表有更多的机会和渠道表达自己的意愿。让基层农民的呼声能够畅通地反映到最高决策层面，可以说是目前最为紧迫的要务。当前的信访制度，为农民参与政治提供方便渠道，但相对于农民利益多元化的趋势则略显单一。加强对政府行政权力的监督和约束，要加大执法监督力度，贯彻以人为本思想，加强对广大农民基本权利的保护。
